- LA GESTION DEL DESARROLLO TURISICO
Las causas que se nos ocurren pueden situarse en diversos ámbitos, bien porque el desarrollo en las escalas municipal y comarcal no alcanza los volúmenes más impresionantes del turismo en el ámbito nacional, e incluso regional, bien porque resulta más sencillo situarse en el campo de los principios y de los planteamientos teóricos o, lo que sin duda es peor, por la aplicación efectiva de recursos (humanos y de capital) muy distante en su eficiencia de los principios y fundamentos teóricos ideales.
1. Consideraciones sobre los enfoques del desarrollo turístico.
2. Las escalas de la planificación turística. El concepto de destino turístico.
3. Objetivos y metas del desarrollo. El corto, medio y largo plazo y los ritmos armónicos del desarrollo.
4. Los factores básicos de desarrollo: investigación permanente (SIM), programas evaluados y órganos de gestión del Plan.
5. El Plan de Dinamización Turística como base para establecer la política turística comarcal.
6. A modo de epílogo: “la ecuación del desarrollo”.
Dice Paul Krugman (“El internacionalismo moderno”) que las economías que han tenido gran habilidad para movilizar recursos pero no la habilidad para usarlos eficientemente (Rusia y los “Tigres asiáticos”), siguen un proceso intrínsecamente limitado, “virtualmente destinado a frenarse” (poco output por unidad de input); en el Turismo más que en cualquier sector, la eficiencia (alcanzar buenos resultados por unidad aplicada de capital, empleo y gestión, al territorio) es la que permite los verdaderos progresos, no sólo las cifras por espectaculares que sean (número de turistas, millones de euros de ingresos, personal ocupado y otras). Por tanto, pasemos del trazo grueso al fino, de los niveles regionales y nacionales y de los grandes agregados al desarrollo real, a la gestión del desarrollo turístico local a nivel avanzado y tendremos siempre una posición competitiva blindada: local, regional y nacional.
Envie sus comentarios a: Raul Alvarez Cuervo
En estos casi cincuenta años de crecimiento constante del Turismo en España, con incrementos anuales que pueden calificarse sin exageración de espectaculares, estimamos que hubo y hay excesivas dosis de principios y tópicos en el desarrollo turístico, o lo que es lo mismo planteamientos teóricos más voluntaristas que efectivos en orden a orientaciones estratégicas, objetivos y metas del desarrollo, con referencia generalmente a escalas muy altas del territorio (nacional y regional) y con cifras demasiado agregadas que sólo permiten un conocimiento macroeconómico del turismo o planificaciones indicativas, interesante pero que tiene poco que ver con un desarrollo real que, por su propia naturaleza, ha de referirse a escalas más reducidas del territorio (municipios y comarcas) y a un conocimiento de detalle de las principales variables turísticas (demanda, oferta, distribución y comunicación integrada).
La producción científica a los niveles agregados anteriores es abundante en estos últimos decenios (tablas insumo-producto, Cuenta, Satélite, investigaciones FRONTUR Y FAMILITUR, EGATUR, Planes Marco y otras); sin embargo, el “como” del desarrollo, la gestión en unidades espaciales de menor dimensión no ha sido suficientemente abordada al menos con análisis de casos, por el mundo científico del turismo, casi podría decirse que ha sido prácticamente ignorada, con excepción de las investigaciones y desarrollos pioneros en el ámbito local, a partir de una estrategia artesanal y orientación que supera ampliamente los fines economicistas, de V.Bote (CSIC), desde los años 70 hasta hoy.
Es necesario hacer un análisis de los múltiples desarrollos turísticos que se produjeron en estos últimos años, a escala municipal y comarcal, especialmente de aquellos que produjeron y producen mejores resultados para elaborar modelos de gestión del desarrollo, realmente prácticos y eficientes. Como dice J.A Marina en la Creación Económica: “un problema teórico se resuelve cuando se conoce la solución. En cambio, un problema práctico (en nuestro caso, gestión del desarrollo turístico) no se resuelve cuando se conoce la solución, sino cuando se pone en práctica, que suele ser lo más difícil porque la realidad tiene un componente de resistencia y de imprevisibilidad desconcertantes”.
A continuación se expone una serie de reflexiones acerca de la gestión del desarrollo, desde luego, sin ningún ánimo de dogmatizar o agotar el tema, antes al contrario, de invitar al mundo científico y profesional y al sector público, a intensificar estudios, reflexiones y propuestas sobre el desarrollo turístico local y crear modelos avanzados de gestión, a partir de su experimentación en casos reales.
Estas reflexiones se apoyan en u n caso practico, Plan de Dinamización Turística de la Comarca de La Vera, pero la filosofía de desarrollo y la estructura de gestión pueden ser extrapolables a múltiples comarcas de características similares.
Con independencia de la escala espacial (nación, región, comarca, municipio) se trata de elegir entre dos opciones y ópticas de desarrollo: óptica de demanda o de oferta. Los sistemas de distribución y la comunicación integrada para incrementar y acercar la demanda a los destinos, son subsidiarias de cada una de esas opciones de desarrollo.
En la óptica de demanda (seguida hasta ahora con verdadero empeño por la mayoría del sector público y del conjunto del sector privado), se trata de promover indiscriminadamente demandas crecientes para nuestros destinos (batir “records”) y después ajustar la oferta en cantidad y calidad (ó precios) a dichas demandas, impuestas frecuentemente, y en gran medida, por los operadores turísticos extranjeros. En esta opción el papel público estatal ha sido preponderantemente promocional en los mercados exteriores, con algunas intervenciones en el área de formación (promovidas por el Fondo Social Europeo) y otras relevantes de planificación en épocas recientes, (a partir del año 1992) mucho más destacables por sus resultados que por el volumen de inversión aplicado, (Planes Marco, Dinamización y Excelencia y PICTE).
El papel público regional, a partir de las transferencias, ha sido bastante mimético respecto al estatal, centrado más en aspectos institucionales (organización, leyes y control) y promocionales que en la elaboración de verdaderas políticas regionales y, aún menos, a nivel del desarrollo turístico local.
Los planes de Dinamización y Excelencia turística promovidos por la Secretaría de Turismo vinieron a llenar un importante vacío en la gestión turística municipal y comarcal, más estimables aún por integrar los tres niveles administrativos básicos (municipio, Comunidad autónoma y Administración central). Su éxito o eficiencia, en todo caso, va a depender básicamente del modelo de gestión aplicado.
En el enfoque de demanda han disfrutado de un excelente caldo de cultivo para la especulación turístico-inmobiliaria múltiples ayuntamientos y promotores privados, como es público y notorio. Los objetivos y fines de conservación del patrimonio, medio ambiente y de calidad de vida de los residentes en los destinos han brillado por su ausencia, no estaban en las agendas públicas o privadas ( a nivel estatal, regional o local).
En la óptica de oferta ha de ser el destino, sus habitantes, recursos turísticos, medio ambiente y otros factores de acogida, los que “manden” en el desarrollo. Es el territorio y el potencial turístico y lo que los residentes esperan del turismo quien decide: ¿cuánta demanda?, ¿en qué períodos temporales?, ¿de que características?, ¿con que formulas de gestión?, ¿cuánta oferta comercial? ¿tipologías? Control del desarrollo inmobiliario y oferta alegal, etc.
Este enfoque, por su carácter, sólo puede aplicarse con recursos e intervención pública. ¿Es que sería esperable que una empresa o aun un gran grupo empresarial turístico, es más, o una asociación de empresas turísticas, estuviesen dispuestas a mejorar la señalización turística, infraestructuras turísticas, promoción conjunta del destino, por no hablar de sistemas y sellos de calidad o formación?. La imagen de un destino ¿podría conseguirse a través de los empresarios turísticos?, ¿o acuerdos con operadores?, ¿puede el sector privado turístico controlar la especulación inmobiliaria y la oferta alegal?.......
En la óptica de desarrollo desde la oferta, que podríamos llamar “planificación y marketing de destino”, podemos también evaluar y condicionar externalidades positivas y negativas del desarrollo. Cuánto empleo somos capaces de crear, ingresos directos e indirectos, efectos en la inversión, producción, y, además, los efectos positivos sobre la conservación del patrimonio, infraestructuras, sistemas de información....(con posible medición a través de la inversión y opinión de la demanda, residentes y empresarios). Por otro lado, ¿cuál es el valor de la no degradación del medio?, ¿ de la no saturación?, ¿del mantenimiento de las visuales paisajísticas y del espacio natural?, ¿conservación de flora y fauna?, ¿concienciación sobre el desarrollo (hospitalidad, limpieza, informaciones, etc.) y un importante número de aspectos cualitativos de más difícil medición?
En esta opción de oferta, el destino puede elegir responsablemente entre diversos mercados y segmentos para captar aquellos flujos de turistas más rentables, en función de sus características de acogida. También, compatibilizar la actividad turística con las demás actividades económicas y coordinar mejor los agentes públicos y privados directamente implicados en el turismo y los transversales que le afectan.
Por el carácter estratégico del Turismo para España, la intervención pública no sólo es justificable sino necesaria dados los importantes recursos que viene aplicando directa e indirectamente al desarrollo turístico: infraestructuras, incentivos a la creación de oferta, formación y otros como el apoyo a los procesos de I+D+I e, incluso, la promoción de destinos. Suponemos que hasta los más entusiastas defensores del libre mercado turístico y los empresarios más individualistas y celosos de sus competencias privadas están dispuestos a hacer una excepción ante esta “mano visible” del sector público cuando aplica recursos humanos, de conocimiento, capital y coordinación (sinergias) al Turismo.
Es el sector público quien ante una actividad estratégica como el turismo, que supera claramente el ámbito del interés individual para convertirse en interés social, por sus propios fines sociales e importante capacidad de empleo, inversión, administrativa, legal, coordinadora o de concertación, puede y debe abordar el reto del desarrollo en las diferentes escalas espaciales, según la estructura y competencias actuales (nacional, regional, local y Directivas europeas).
El sector público debe incardinar la actividad turística en el conjunto de las actividades económicas con mayor o menor protagonismo según las características de los destinos y deseos de la población. En cualquier caso, el desarrollo efectivo, lo que está articulando el territorio y puede llevar a nuestra oferta (en general) a altas cotas en calidad, es el de nivel municipal y comarcal, en un proceso de abajo – arriba, donde los municipios y comarcas articulan el espacio receptivo regional y las CCAA el nacional; por supuesto, con las políticas turísticas regionales adecuadas y el marco institucional de obligado cumplimiento, donde los planes de urbanismo locales y la planificación de detalle (programas y acciones evaluados) son decisivos para impulsar un desarrollo armónico, avanzado en su sensibilidad medio ambiental y de calidad.
El sector privado, en este marco de desarrollo, ha de contribuir orientando sus instalaciones y servicios hacia la calidad y gestión medio ambiental deseables y participando más activamente, desde lo local a lo regional y desde aquí a los acuerdos con el Estado, tanto en la planificación como en la promoción. El sector privado es soberano, dentro del marco urbanístico y legal establecido, para decidir sus inversiones y acompañar o no las iniciativas e inversiones públicas y, siempre, único responsable de la gestión de las unidades comerciales de la oferta. Cuanto más se integre en los procesos de planificación, gestión y promoción del sector público, en todos sus ámbitos, y según respectivas competencias, más eficientes serán las inversiones y la gestión privadas, (y públicas); no olvidemos que para el turista el producto se compone de servicios públicos y privados, tan importantes los unos como los otros.
Para que la planificación turística sea efectiva es preciso tener competencias (administrativas, urbanísticas y legales) sobre el territorio, un acuerdo previo entre los agentes públicos, privados y la población sobre objetivos y metas y los recursos económicos necesarios para implementar las acciones que procedan. Para que sea eficiente es necesario que se refiera a un espacio (destino) bien definido, con el que la población esté identificada y constituya un área tradicional de cooperación económica y social. Además, que exista un órgano mixto de gestión a nivel local que, una vez definidos objetivos y metas, impulse un proceso técnico avanzado con un subsistema de investigación suficiente (demanda, oferta y distribución) y un desarrollo de inversiones apoyado en el mismo que visen solucionar los problemas identificados y fortalecer el destino y su capacidad de acogida.
En relación con las escalas de planificación, los ámbitos nacional, regional, e incluso provincial, permiten una planificación indicativa, unas políticas generales (orientaciones estratégicas, objetivos y metas de medio y largo plazo) pero difícilmente desarrollos turísticos de detalle, por su distancia mayor del territorio y población, protagonista y beneficiaria del desarrollo (municipios y comarcas). Las escalas espaciales ideales, según demuestra la experiencia del desarrollo turístico, son el municipio (cuando tiene una dimensión suficiente en territorio, población y medios) y la comarca (ideal para el desarrollo conjunto de pequeños municipios unidos por su identidad y espíritu de cooperación).
En esta escala local, la Administración regional aporta el marco institucional, asistencia técnica y recursos, dadas sus competencias y responsabilidades; la Administración central apoyos financieros, formativos, de calidad y gestión ambiental y promocionales. Sin embargo, el órgano de gestión del desarrollo ha de ser local (Planes de Dinamización y Excelencia), integrando los dos niveles anteriores (regional y nacional), los distintos municipios, el sector privado (turístico y de otras actividades económicas) y, a ser posible, grupos o asociaciones ciudadanas participativos.
El concepto de destino turístico es ambiguo pero desde nuestro punto de vista ha de ser reconocido desde el ángulo de la oferta y de la demanda. Desde el punto de vista de la oferta ha de responder a las siguientes exigencias básicas:
Estas exigencias en el espacio-urbano pueden alcanzarse con ciudades medias y grandes o conjuntos de ciudades (clusters) medianas y pequeñas. En el litoral con municipios o conjunto de municipios (zonas) de características similares o complementarias, unidos por intereses comunes (asociaciones, mancomunidades, marketing, etc). En el espacio rural, por pequeños municipios integrados en comarcas naturales, a ser posible, unidos para la gestión en Mancomunidades Intermunicipales de Servicios (Turismo y otros servicios).
Desde el punto de vista de la demanda el concepto destino ha de responder básicamente a:
Los resultados del desarrollo turístico para ser optimizados han de obedecer a objetivos concretos que conducen a determinadas metas, siguiendo orientaciones estratégicas aconsejadas por los distintos escenarios de influencia en el campo turístico. Tanto objetivos como metas no pueden alcanzarse ni todos de una vez ni todos al mismo tiempo, o en el mismo año. En el Turismo el arte de imprimir el ritmo adecuado a las acciones sobre la oferta y demanda, exige acciones de corto (uno o dos años), medio (tres a seis años) y largo plazo (más de seis años), con un criterio selectivo de lo que debe hacerse al principio y de las acciones subsiguientes.
En los planes de desarrollo, con un carácter eminentemente público, tanto las orientaciones estratégicas, como los objetivos que se convierten en metas al ser cuantificados, presentan o deben presentar un marcado acento patrimonial y social por encima del económico (generación de rentas), de manera que se compatibilice adecuadamente el desarrollo con la conservación de los recursos y con los indispensables procesos de gestión de la calidad (I+D+I+ formación) y ambientales.
La administración del tiempo (corto, medio y largo plazo) resulta indispensable para evitar disfunciones entre el ajuste de demanda y oferta y los correspondientes programas de incentivo de los sistemas de información, distribución y comunicación. En términos generales y en destinos emergentes se trata en los tres o cuatro primeros años de poner el énfasis de la inversión en el fortalecimiento del destino: recursos, infraestructuras, señalización, información, formación, creación de oferta adecuada y modernización de la existente y similares.
Las acciones sobre promoción se limitan a mantener y mejorar la ocupación existente y a crear una imagen de excelencia sobre el destino, en proceso de transformación positiva. Al final, se cambia el acento hacia la promoción y comunicación (selectiva) y el seguimiento activo de los mercados para aplicar una gestión en consecuencia (investigación, innovación).
En destinos maduros, se trata de alcanzar cotas elevadas en calidad y gestión medio ambiental, productos turísticos innovadores, intensificar la formación y capacitación de los recursos humanos, investigación segmentada en destino y mercados (demanda, oferta y comunicación) promoción segmentada y similares, donde el fortalecimiento de la coordinación y estructura de gestión son determinantes.
No es posible un desarrollo eficiente sin investigación que proporcione un diagnóstico de la situación turística y las medidas a tomar para pasar de una situación dada a otra mejor; sin investigación se produce un desarrollo (crecimiento o decremento mas que desarrollo) espontáneo, desorganizado, frecuentemente contradictorio y, siempre, ineficiente. Ya sea en condiciones favorables o desfavorables la investigación permite disminuir riesgos e incertidumbre y aplicar mejor los medios disponibles, recursos humanos y de capital, sobre el territorio.
El seguimiento permanente del mercado es indispensable, no tanto para adivinar el futuro (por su naturaleza impredecible) como para reaccionar a tiempo y ajustarse a las diferentes coyunturas económicas, políticas, turísticas específicas o innovaciones. Cualquier previsión razonable de los mercados turísticos, desde las basadas en la evolución del mercado pasando por las encuestas de previsión, hasta los modelos econométricos más acabados, han de ser siempre simple referencia y prudentemente contrastados por períodos anuales (y aún semestrales o de espacios más cortos) nunca artículos de fe: “ayudan a establecer magnitudes probables y a mantener las decisiones dentro de un margen plausible” (J.K Galbraith: Historia de la Economía)
Las orientaciones estratégicas, objetivos y metas pueden alcanzarse por un programa o programas, con diversos subprogramas y acciones específicas, a lo largo de varios meses o una o más anualidades, según sus características. En este nivel se definen exactamente las acciones concretas, sobre espacios concretos, agentes que han de ejecutarlas, presupuestos aplicables y tiempos de ejecución, con una previsión de los organismos (públicos o privados) que, con posterioridad, han de gestionar las unidades de la oferta, actividades o elementos creados en el territorio (o mejorados).
Como señala acertadamente V. Bote en un artículo en NEXOTUR (19 al 25 de marzo de 2007): “la gestión pública ha de realizarse en un territorio, en una comunidad de personas, en un destino turístico, concepto que se utiliza generalmente con escaso rigor (J.Ivars). El municipio o agrupación de municipios es la unidad de gestión y planificación turística con representatividad política para actuar, fijar determinados fines y objetivos y utilizar ciertos instrumentos en el ámbito local”.
No podemos estar más de acuerdo con lo anterior pues nos jugamos la eficiencia del desarrollo en el último peldaño, “allí donde pasa todo” en la actividad turística, en el territorio de acogida del turista. Es en este destino donde ha de elaborarse una estrategia completa de planificación y marketing que integre todos los aspectos del desarrollo, tanto los receptivos como la orientación, decisión e incluso intervención directa en los mercados.
El éxito, en nuestra opinión, dependerá mucho mas de la capacidad de gestión (para lo que se precisa una estructura adecuada) que de los recursos económicos y turísticos; capacidad de gestión que necesariamente incluya no solo al sector público y a los empresarios turísticos sino también a la población, convencida de los beneficios potenciales del turismo y decidida a colaborar.
En cuanto al órgano de gestión es exigible que defina y vigile estrechamente las orientaciones estratégicas, objetivos, metas y ejecución del presupuesto y delegue en una gerencia la realización de los programas y acciones concretas, con la agilidad exigible a la actividad turística (compleja, heterogénea y cambiante).
El control y evaluación de los programas se refiere especialmente a comprobar si se alcanzan los objetivos y fines, en los espacios y tiempos programados, con la eficiencia deseable, más que reducirse a una simple auditoría en torno a que los recursos se hayan destinado según lo previsto.
La estructura de gestión que ha demostrado una gran eficacia en estos últimos tiempos es similar a la del Plan de Dinamización Turística de la comarca de La Vera (Cáceres), territorio que se está convirtiendo en un verdadero laboratorio de experimentación en la gestión turística local:
En esta estructura se integran los tres niveles de la Administración (local, regional, nacional), el empresariado turístico (ATURIVE) y la capacidad de la Agencia de Desarrollo Local, gestora de los PRODER I Y II y del Plan de Dinamización, con amplia experiencia en desarrollo comarcal, que integra también a las cooperativas del tabaco, pimentón, quesos y otras actividades.
En el ecuador de la tercera anualidad, de cuatro que consta el Plan, La Vera ha seguido el proceso de investigación y desarrollo antes expuesto, (planteado públicamente en el 2005 en su web www.comarcadelavera.com, con actualizaciones hasta hoy), con excelentes resultados reconocidos por evaluadores imparciales en cada anualidad: turistas alojados comercialmente, empresarios turísticos, residentes, alcaldes y concejales de todos los signos políticos.
La Mancomunidad de municipios y la gerencia del Plan, a partir de la estructura de gestión creada y de la movilización de la población y empresarios turísticos, a través de los resultados visibles en el territorio, es capaz de elaborar una verdadera política turística comarcal de medio y largo plazo, trascendiendo tanto los horizontes temporales (más años) y las limitaciones presupuestarias (mayor financiación), con la consiguiente repercusión sobre objetivos y metas del desarrollo turístico comarcal; superando incluso el ámbito turístico para de forma transversal, influir y condicionar el conjunto de actividades económicas y sociales de la Comarca: Plan Territorial, alternativas al cultivo del tabaco, rol del turismo a largo plazo, inversión privada.
En este sentido, ha podido formarse un grupo de expertos multidisciplinares (economistas, urbanistas, sociólogos, biólogos, geógrafos e ingenieros), tanto en las áreas del turismo como en las demás especializaciones productivas de la comarca. Este grupo, a partir de las actuaciones del Plan, de los nuevos proyectos, del Plan Territorial y de las previsiones de cancelación de subvenciones al tabaco y situación de la economía comarcal, se convertirá en una“factoría de ideas” para trasladar a la población (30.000 habitantes y los 19 municipios) escenarios turísticos, de producción y relacionamiento social y cultural y de calidad de vida; para los actuales residentes pero con vocación de alcanzar a sus hijos y nietos. Como decía V. Bote, en el citado artículo de NEXOTUR: “en que territorio, paisajes o espacios de convivencia queremos vivir y legar a las generaciones futuras”; esta es la pregunta a contestar y el reto para todos, la que debe guiar los fines del desarrollo turístico local.
La eficiencia del desarrollo turístico español no debe medirse, como hasta ahora, exclusivamente en cifras o en términos cuantitativos. No hay nada que pueda enmascarar más la realidad que los números, sobre todo, cuando se refieren a altos agregados. ¿Es lo mismo un turista que gaste como diez que diez que gasten como uno ¿ , ¿es igual una demanda que en su mayoría repite el destino (fidelizada) que otra que se renueva mayoritariamente? Y ¿conocemos sus causas?, ¿conocemos la misma demanda que visita un destino en diferentes años o sólo la que investigamos cada año (si investigamos)?, ¿es igual de rentable un turismo que utiliza la oferta comercial que el turista de urbanización o segunda residencia?, ¿nuestra oferta turística es capaz de comercializarse a si misma, alcanzar mayor rentabilidad e independencia en comercialización?, ¿cuáles son los costes añadidos en los destinos, en servicios públicos, deterioro ambiental y otros, por efecto de la demanda turística?, ¿y en la conservación del patrimonio cultural?; en definitiva, ¿somos capaces de realizar verdaderos balances de los efectos del turismo en todos los ordenes, directos e indirectos y en externalidades positivas y negativas?.
Si a un lado de la ecuación del desarrollo situamos la eficiencia, al otro lado hemos de situar no valores absolutos de inversión, ocupación (empleo), rentas, efectos fiscales o de otro tipo, sino de la “calidad y cantidad” del output turístico (resultados del desarrollo) por unidad de imput turístico (capital o fuerza de trabajo) aplicado. El catalizador del output no es tanto “más capital/inversión y más personal”, sino “mejor aplicación por unidad de inversión” y, sobre todo, una alta cualificación del personal turístico (a todos los niveles) capaz de manejar las nuevas tecnologías, innovar y realizar una gestión de empresas y destinos avanzada; con mantenimiento de la parte más importante del capital (territorio, recursos, población y empleo) que no sólo no ha de destruirse sino incrementarse.
